Համայնքների խոշորացումն ավարտվեց. փարատված մտահոգություններ, արդյունքներ ու ակնկալիքներ. Վահրամ Հովհաննիսյան

Համայնքների խոշորացման համատեքստում ամենաակնկալվող հարցը մնում է պատշաճ ծառայությունների հասանելիությունը, որը ենթադրում է ոչ միայն իրավական, քաղաքական, ընտրական, մասնագիտական համակարգերի կայացում, այլև ամենաբարձր մակարդակով այս հարցերի նկատմամբ նոր ռազմավարություն և հստակ գործողություններ:

1. ՆԱԽԱՊԱՏՄՈՒԹՅՈՒՆ

Համայնքների խոշորացման մասին քննարկումները Հայաստանում սկիզբ են առել դեռևս 2000-ականների կեսերից: Նախ 2002թ. Ազգային ժողովի որոշմամբ[1] Տեղական ինքնակառավարման եվրոպական խարտիայի վավերացմամբ, ապա 2005թ. Սահմանադրական փոփոխություններով[2] (որն արդեն հստակ կարգավորում էր «տեղական ինքնակառավարում» հասկացությունը (1995թ. Սահմանադրությունը[3] ենթադրում էր տեղական ինքնակառավարման համակարգի ներդրում, սակայն իրավական կարգավորումը տեղի ունեցավ հետագա տարիներին, երբ ստեղծվեց տեղական ինքնակառավարման ձևավորման օրենսդրական հիմքը)) հանրային և փորձագիտական շրջանակներում աստիճանաբար ծավալվեցին քննարկումներ՝ դեռևս 1990-ականներից հաստատված վարչատարածքային կառուցվածքի, դրա արդյունավետության, նպատակահարմարության, ինչու չէ նաև օրվա իշխանություններին հարմարավետության վերաբերյալ:

Այնուհետև ՀՀ կառավարությունը, որոշակի հետազոտությունների արդյունքների հիման վրա, 2011թ. նոյեմբերի 10-ի նիստի N 44 արձանագրային որոշմամբ[4] հավանություն տվեց «Համայնքների խոշորացման և միջհամայնքային միավորումների ձևավորման հայեցակարգին»: Փաստաթղթում առաջին անգամ նախանշվեցին այն առանցքային սկզբունքային դրույթներն ու մոտեցումները, որոնցով հնարավոր կհամարվեր Հանրապետությունում վարչատարածքային բարեփոխումներ իրականացնել:

Հայեցակարգում[5] քննարկվում էին վարչատարածքային բարեփոխումների անհրաժեշտության և ոլորտում առկա խնդիրների լուծման մի քանի տարբերակներ: Առաջինը վարչատարածքային համակարգի վերակազմակերպմամբ համայնքների խոշորացումն էր (այսինքն համայնքների միավորում, համախմբում, որը կհանգեցնի իրավիճակի բարելավման), իսկ երկրորդը՝ միջհամայնքային համագործակցության ինստիտուտի ներդրումը (միջազգային պրակտիկայում լայն կիրառություն ունեցող տարբերակ), որը թույլ է տալիս համայնքային մակարդակում ապահովել դրանց արդյունավետ իրականացումը՝ պահպանելով լիազորությունները:

ՀՀ կառավարությունը Հայեցակարգում սահմանում էր նաև համայնքների միավորման կամ բաժանման չափորոշիչները: Մասնավորապես՝

— միավորվող համայնքների ընդհանուր վարչական սահմանի առկայություն,

— նոր ձևավորվող համայնքի կենտրոնը, որպես կանոն, պետք է ունենա միացվող համայնքների նկատմամբ կենտրոնական դիրք, առնվազն 3000 բնակիչ և անհրաժեշտ նվազագույն ծավալի ենթակառուցվածքներ,

— նոր ձևավորվող համայնքի բնակավայրերի հեռավորությունը համայնքի կենտրոնից չպետք է գերազանցի 20 կմ-ը,

— նոր ձևավորվող համայնքի բնակավայրերի միջև հասարակական տրանսպորտային հաղորդակցություն ապահովող ճանապարհների (առնվազն խճապատ) առկայություն,

— նոր ձևավորվող համայնքի բնակավայրերի՝ նախկինում համատեղ կառավարման մարմնի առկայություն (գյուղխորհուրդ, ավանային խորհուրդ, քաղխորհուրդ),

— նոր ձևավորվող համայնքի բնակավայրերի բնակիչների համատեղելիություն և մենթալություն: Ազգային փոքրամասնություններով բնակեցված համայնքները կարող են միավորվել միայն առավելապես նույն ազգի ներկայացուցիչներով բնակեցված համայնքների հետ:

Հայեցակարգի ընդունումից հետո՝ 2015թ., մեկնարկեց համայնքների խոշորացման գործընթացը: Այսպես, «Վարչատարածքային բաժանման մասին» օրենքի փոփոխությամբ Հանրապետությունում մինչ այդ առկա 915 համայնքներից 22-ը վերոնշյալ առաջին տարբերակով՝ խոշորացմամբ, միավորվեցին 3 համայնքների մեջ (թվով 19 համայնքներ միացան Տաթև, Դիլիջան, Թումանյան համայնքներին)[6]: 2016թ. նույն օրենքում կատարված փոփոխությունների արդյունքում միավորվեցին ևս 118 համայնքներ և ստեղծվեցին 15 խոշորացված նոր համայնքներ Արարատի, Շիրակի, Սյունիքի, Վայոց Ձորի և Տավուշի մարզերում[7]:

Խոշորացման երրորդ փուլում արդեն ավելի մեծ թվով համայնքներ միավորվեցին (325-ի փոխարեն ստեղծվեցին 34-ը) Արագածոտնի, Գեղարքունիքի, Լոռու, Կոտայքի, Շիրակի, Սյունիքի, Վայոց Ձորի և Տավուշի մարզերում[8]: Սրանով, փաստորեն, համայնքների ընդհանուր թիվը նվազեց շուրջ 45 տոկոսով՝ դառնալով 502, որոնցից 52-ը՝ միավորված, 450-ը դեռևս չմիավորված կամ միավորման ոչ ենթակա համայնքներն էին:

2. ՆԵՐԿԱ ԻՐԱՎԻՃԱԿԸ

2021թ. հոկտեմբերի 17-ին, նոյեմբերի 14-ին և դեկտեմբերի 5-ին համամասնական ընտրակարգով անցկացված համայնքների ավագանիների հերթական ընտրություններից և նույն օրերին տեղական ինքնակառավարման մարմինների մեծամասնական ընտրակարգով անցկացված հերթական ընտրություններից[9], «Վարչատարածքային բաժանման մասին» օրենքի վերջին փոփոխություններից հետո[10] ձևավորվել են թվով 79 համայնքներ, որոնցից 72-ը համայնքային փնջեր են (խոշորացված, միավորված համայնքներ), 5-ը՝ հիմնականում ազգային փոքրամասնություններով բնակեցված բնակավայրեր, ևս 2-ը՝ մայրաքաղաք Երևանն ու Գյումրի քաղաքը:

Այսպիսով, մինչև 2015թ. առկա 915 համայնքների թիվը 2022թ․ նվազել է մոտ 91,3 տոկոսով (829 բնակավայրեր միավորվել են 72 խոշորացված համայնքներում), ըստ այդմ՝ համապատասխանաբար կրճատվել են համայնքների ղեկավարների ու ավագանու անդամների ընդհանուր թվերը, ինչպես նաև՝ համայնքապետարանների աշխատակազմերը:

«Տեղական ինքնակառավարման մասին» գործող օրենքի համաձայն՝ «տեղական ինքնակառավարման մարմիններն են համայնքի ավագանին և համայնքի ղեկավարը, որոնք ընտրվում են հինգ տարի ժամկետով»: Ավագանին, նույն օրենքի համաձայն, ներկայացուցչական մարմինն է, իսկ համայնքի ղեկավարը՝ գործադիր: Համայնքի ավագանին ընտրում է համայնքի ղեկավարին, իսկ վերջինը խոշորացված համայնքի կազմում ներառված բնակավայրերում նշանակում է վարչական ղեկավարների[11]:

Խոշորացման գործընթացը, սակայն, ոչ բոլոր համայնքներում է հարթ անցել՝ պայմանավորված քաղաքացիների անհամաձայնությամբ, որոշ համայնքներում տեղի են ունեցել բողոքի ակցիաներ, ցույցեր, մի քանի համայնքներ նույնիսկ բոյկոտել են՝ ընդհանրապես չմասնակցելով ընտրություններին: Բնակիչների դժգոհություններին որոշ համայնքներում գումարվել են նաև քաղաքական ուժերի (կամ ընտրական գործընթացի մասնակից միավորումների) կողմից արդյունքների հետ չհաշտվելը, ընտրությունները բողոքարկելը, դատական գործընթացները, համայնքի ղեկավար ընտրելու դժվարությունները, նոր ընտրությունների անցկացման հավանականությունը, որոշների կողմից՝ իրավիճակից օգտվելու փորձերը, խմորումները, կենտրոնական իշխանություններից կամ ձևավորված տեղական ինքնակառավարման մարմիններից դժգոհությունները և այլն:

Չնայած նշված բացասական գործընթացներին, որոնք դեռևս շարունակում են դրսևորվել թե՛ իշխանությունների, թե´ հաղթող և թե´ պարտվող ուժերի կողմից, և առաջիկայում սպասվող մասնակի փոփոխություններին, Հանրապետությունում, փաստորեն, համայնքների խոշորացման գործընթացը մեծամասամբ ավարտված է:

3. ՓԱՐԱՏՎԱԾ ՄՏԱՀՈԳՈՒԹՅՈՒՆՆԵՐ

Դեռևս խոշորացման գործընթացի մեկնարկից առաջ և հատկապես 2021թ. տեղական ինքնակառավարման մարմինների ընտրությունների շրջանում խոշորացվող բազմաթիվ համայնքներում ակտիվացան անհանգստությունները գործընթացի հնարավոր արդյունքների վերաբերյալ:

Մասնավորապես, ամենամեծ տարածում ստացած հնարավոր խնդիրը «տեղեկանքներն» էին. կենտրոնական համայնքից որոշակի հեռավորության վրա գտնվող գյուղերի բնակիչները մեծ անհանգստություն ունեին, թե «ինչ-որ թղթի» (տեղեկանքի) համար ստիպված են լինելու անցնել մի քանի տասնյակ կիլոմետր՝ հասնելու համայնքի ղեկավարի նստավայր[12]: Սակայն խոշորացման արդյունքում այդ խնդիրը լուծված է, քանի որ տեղեկանքը հնարավոր է ստանալ նաև վարչական ղեկավարի նստավայրից (տվյալ գյուղի նախկին գյուղապետարանից), որտեղ էլեկտրոնային գործիքների օգնությամբ, վարչական ղեկավարի և օպերատորի միջոցով հնարավոր է ձեռք բերել անհրաժեշտ փաստաթուղթը[13]:

Մեր կողմից ավելացնենք, որ նշված անհանգստությունը նաև այնքանով է անհիմն, որ տեղեկանքները բնակիչները սովորաբար վերցնում են ոչ թե «տուն տանելու», այլ բանկեր կամ հանրային ծառայությունների գրասենյակներ ներկայացնելու: Դրանք մեծամասամբ տեղակայված են հենց կենտրոնական համայնքում, որի շուրջ խոշորացվել են մյուս բնակավայրերը կամ նույնիսկ դրանից հեռու (մարզպետարան, մայրաքաղաք):

Մյուս անհանգստությունը կապված էր բնակավայրի համար նախատեսված գումարի՝ դեպի այլ համայնքներ հոսքի կամ համայնքի ղեկավարի կողմից կողմնակալ վերաբերմունքի հետ: Սակայն շուտով այս մտահոգությունը ևս փարատվեց, երբ հայտնի դարձավ, որ եթե մինչև խոշորացումը համայնքային բյուջեն (միջինում՝ 50-70 մլն դրամ) բավարարում էր միայն գյուղապետարանի մեկ տասնյակից ավելի աշխատակիցների աշխատավարձի վճարմանը, ապա խոշորացումից հետո տվյալ բնակավայրերում միջոցառումներ (դպրոցների, մանկապարտեզների կառուցում, ճանապարհների կառուցում ու բարեկարգում, ոռոգման համակարգեր, լուսավորություն և այլն) իրականացնելու նպատակով ներկայացված սուբվենցիոն ծրագրերը երբեմն հասնում են մի քանի հարյուր մլն դրամի (որոշ համայնքներում՝ ընդհուպ մինչև մեկ մլրդ դրամի)[14]:

Ակնհայտ է, որ այս ծրագրերը հնարավոր չէին լինի նախկին բյուջեների պարագայում, երբ մի շարք համայնքներում նույնիսկ աշխատավարձային պարտքեր են կուտակվել: Համայնքապետարանների աշխատակիցների գործազուրկ դառնալու մասին. սա, թերևս, խոշորացվող բոլոր համայնքներում բարձրաձայնվող հարցերի շարքում նույնպես առաջնային տեղ զբաղեցնող մտահոգությունն էր:

Անշուշտ, գյուղապետարանների 10-20 աշխատակիցների կարիքն այլևս չէր լինելու, սակայն պնդումը, թե «նրանք գործազուրկ կդառնան և կարտագաղթեն», անհիմն է. նախ այդ աշխատակիցները համայնքին ծառայություններ մատուցելու համար էին նշանակված, և ոչ թե աշխատավարձ ստանալու, երկրորդ՝ մասնագիտական կարողություններ ունեցողներն աշխատանքը շարունակեցին և կարող են շարունակել վերակազմավորված համայնքապետարաններում ու վարչական ղեկավարի նստավայրում, մասնավոր ու պետական ծրագրերի արդյունքում ստեղծվելիք հանրային ծառայությունների մատուցման այլ հիմնարկներում:

Բացի այդ, ինչպես հայտնի է, համայնքների խոշորացման արդյունքում մեծացել են համայնքների կապիտալ ծախսերը, աշխատակազմերի կրճատման արդյունքում այլ նպատակների են ուղղվում ոչ միայն աշխատավարձի, այլև պահպանման համար (օրինակ՝ տեխնիկական միջոցներ, կոմունալ ծախսեր և այլն) ծախսվող միջոցների հաշվին խնայված միջոցները:

Բերենք Սեմյոնովկայի օրինակը. գյուղը, դեմ լինելով Սևան քաղաքին միացմամբ խոշորացմանը, բոյկոտել էր ընտրությունները, սակայն պարզվեց, որ այստեղ առկա են նույնիսկ աշխատավարձային պարտքեր, և տեղին է այն պնդումը[15], որ նույնիսկ աշխատավարձ վճարելու անընդունակ տեղական ինքնակառավարման մարմինն ինչպե՞ս կարող է ծառայություններ մատուցել համայնքին (ինչ նպատակով էլ գործել է համայնքապետարանը): Ուստի անտեղին է մտահոգությունը, թե «գյուղի փողերը կգնան Սևանի կարիքների բավարարմանը»:

Հաջորդ մտահոգությունը, որն առկա էր տեղական ինքնակառավարման մարմինների համամասնական ընտրություններից առաջ, վերաբերում էր խոշորացման գործընթացի արդյունքում իշխանության վերարտադրության հիմքերի, տեղային մակարդակում իշխող վարչակազմի դիրքերի ամրապնդմանը: Սակայն ընտրությունների արդյունքները փաստեցին, որ մի շարք համայնքներում իշխող ուժի ներկայացուցիչները պարտություն կրեցին: Կարելի է նույնիսկ պնդել, որ 2021թ. կայացած ընտրություններից հետո գործող իշխանությունների վստահորդների թիվը ՏԻՄ-երում անհամեմատ նվազեց:

Աղյուսակ 1. 2021թ. դեկտեմբերի 5-ի ընտրությունների արդյունքները (Քաղաքացիական պայմանագիր կուսակցություն)

Այլ մտահոգություններ: Բազմաթիվ բնակավայրերից հնչող անհանգստությունների շարքում էին դպրոցների ու մանկապարտեզների հնարավոր փակումը, «տրանսպորտի հարցը» (այդ թվում՝ դեպի համայնքային կենտրոն երթևեկության համար), տվյալ տարածքի ձայնը լսելի չլինելու հետ կապված մտահոգությունը և այլն: Շուտով, սակայն, իշխանության ներկայացուցիչները վստահեցրեցին, որ դպրոցներն ու մանկապարտեզները ոչ միայն չեն փակվելու, այլև բարեկարգվելու են, վերազինվելու, նորերն են կառուցվելու, այդ թվում այն համայնքներում, որտեղ դրանք երբևէ չեն եղել:

Տրանսպորտի հարցում լուծումը դեռևս հապաղում է, սակայն այս ուղղությամբ կատարված փոփոխությունների արդյունքում ձևավորվել են մարզային սպասարկման միասնական ցանցեր[16]. ակնկալվում է, որ սրա շնորհիվ կսպասարկվեն նաև հեռավոր գյուղերը: Ինչպես հայտարարվում է, սուբվենցիոն և այլ ծրագրերի շրջանակներում նախատեսվում է նաև ճանապարհների բարեկարգում:

Գյուղերի ձայնը լսելի չլինելու մտահոգությունը, թերևս, նույնպես արդարացված չէր, քանի որ այդ գյուղերը լավագույն դեպքում ունեն ներկայացուցիչներ ավագանու կազմում, իսկ առնվազն՝ նշանակված վարչական ղեկավարները համայնքի կենտրոնի հետ ուղիղ կապն ապահովող մարմինն են[17]:

Ավելացնենք, որ այս անհանգստությունը երբեմն հակադարձվում է այն փաստերով ու տեղեկություններով, ըստ որոնց՝ նախկին համակարգի պայմաններում «ձայնը լսելի լինելու» հանգամանքը տվյալ գյուղին ոչ մի օգուտ չի տվել, տասնամյակներով ոչ մի ծրագիր, շինարարություն ու բարեկարգում այդպես էլ չի կատարվել[18]:

Մտահոգությունների փարատման գործում, անշուշտ, մեծ աշխատանք է տարվել, որի լավագույն օրինակը Ջերմուկ խոշորացված համայնքն է. 2016թ. բազմաթիվ չափանիշների անտեսմամբ դրա կազմում էին ներառվել նաև քաղաքից մոտ 50 կմ հեռավորության վրա գտնվող Կարմրաշեն և Հերհեր գյուղերը[19], սակայն արդեն 2021թ. սեպտեմբերի 24-ին «Վարչատարածքային բարեփոխումների մասին» օրենքի փոփոխության արդյունքում այդ գյուղերը Ջերմուկի փոխարեն միացվեցին Վայք քաղաքին:

4. ՄՏԱՀՈԳԻՉ ԱՐԴՅՈՒՆՔՆԵՐ

Չնայած բազմաթիվ մտահոգությունների փարատմանը, վերանայումներին, ինչու չէ նաև կապիտալ ծրագրերի զգալի աճին՝ ակնհայտ է, որ խնդիրներ դեռևս կան: Մասնավորապես, եթե մինչև խոշորացման գործընթացի մեկնարկը դժգոհողների շարքում մեծամասնություն էին կազմում բնակիչները, համայնքապետարանների աշխատակիցները, համայնքապետերն ու նրանց մերձավորները, ապա այժմ մասնագիտական շրջանակներն են բարձրաձայնում, որ ստեղծված իրավիճակն ամբողջովին չի արտահայտում նախանշված փոփոխությունների հայեցակարգային մոտեցումները:

Թեև 2011թ. Հայեցակարգի վերաբերյալ իրավական փաստաթուղթն արդեն չի գործում[20], և դրանում արձանագրված բազմաթիվ կետեր էական նշանակություն են ունեցել խոշորացման գործընթաց նախաձեռնելու համար, այդուհանդերձ, որոշ կարևոր դրույթների իրագործման մակարդակը վիճելի է, մասնավորապես, համայնքների խոշորացման սկզբունքները՝

  1. Տնտեսական նպատակահարմարություն,
  2. Բնակչությանը ծառայություններ մատուցելու հնարավորության ապահովում և բնակչության համար հանրային ծառայություններից օգտվելու հասանելիություն,
  3. Մարդկային ռեսուրսներով ապահովվածություն,
  4. ՏԻՄ-երի ինքնուրույնության ապահովում,
  5. Ներհամայնքային տրանսպորտային հաղորդակցության ապահովում,
  6. Բնակչության մասնակցության ապահովում,
  7. Կառավարման կառուցվածքի օպտիմալացում,
  8. Պատվիրակվող լիազորությունների շրջանակի ընդլայնում,
  9. Նոր ձևավորվող համայնքների համար բնական պաշարներից /հող, անտառ, ջուր, օգտակար հանածոներ, ռեկրեացիա/ օգտվելու հնարավորինս հավասար պայմանների  ստեղծում,
  10. Առնվազն մեկ համեմատաբար խոշոր բնակավայրի առկայություն։

Ինչպես նաև լրացուցիչ սկզբունքները՝

  • տարաբնակեցման համակարգի տեղային կենտրոնների կազմավորման համար նախադրյալների ստեղծում,
  • համայնքային և պետական  սեփականության հողերի հնարավորինս հավասար տեղաբաշխում նոր ձևավորվող համայնքների վարչական սահմաններում (մեկ բնակչի կամ տնային տնտեսության հաշվով),
  • ինչպես համայնքային ու պետական, այնպես էլ մասնավոր հողերի արդյունավետ ու նպատակային օգտագործում:

Համայնքների խոշորացման գործընթացում վկայակոչված մեծագույն արժեքը «ժողովրդավարականն» էր, մինչդեռ ընտրությունները ցույց տվեցին, որ դրանք դեռևս իրապես չեն արտահայտում քաղաքացիների պահանջներն ու ցանկությունները[21], մասնավորապես, ընտրական նախկին գործընթացը, երբ համայնքի բնակիչն էր ընտրում և´ ավագանուն, և´ համայնքի ղեկավարին, այս դեպքում արդեն համայնքի ղեկավարին ավագանին է ընտրում: Սա, ըստ էության, հանգեցնում է համայնքի ղեկավարի և բնակչի միջև անմիջական կապի խզմանը, քանի որ պարտավորվածությունը բնակիչների առաջ և նրանցից զսպվածությունն էականորեն նվազում են։

Սրան գումարվում է մտածողության մի խնդիր ևս՝ մասնակիցների փոքր թիվը. 2021թ. դեկտեմբերի 5-ի ընտրություններին ընդհանուր մասնակցությունը կազմել է մոտ 42 տոկոս, այն դեպքում, երբ ամենաշատը՝ Թումանյանում՝ 69,78, ամենաքիչը՝ Արմավիրում՝ 20,73% (միակ թեկնածուն Քաղաքացիական պայմանագիրն էր)[22]: 42 տոկոս մասնակցության դեպքում ակնհայտ է տվյալ ղեկավարի ուժի օգտին քվեարկածների՝ էլ ավելի ցածր թիվը, որի պարագայում ընտրված ուժին սատարողները, փաստորեն, շատ փոքր թիվ են կազմում համայնքի բնակիչների շրջանում՝ համայնքի ղեկավարին հնարավորություն տալով շատերի հանդեպ շահարկել «իրեն չընտրելու պատճառով որոշ հարցերում չընդառաջելը»:

Նույն խնդիրն է նաև «գյուղապետի» ինստիտուտին փոխարինած վարչական ղեկավարների դեպքում, որոնք արդեն նշանակված մարմիններ են և որևէ կերպ չեն արտահայտում տվյալ բնակավայրի բնակիչների ցանկությունները, ակնկալիքներն ու, առավել ևս, պահանջները գործող ՏԻՄ-ից: Բացի այդ, սա բացառում է նաև վարչական ղեկավարի կաշկանդվածությունը բնակիչների առաջ, սակայն զսպում՝ համայնքի ղեկավարի գրասեղանի դիմաց:

Այս և այլ հանգամանքներ ենթադրում են, որ ժողովրդավարության հարցում առկա է որոշակի հետընթաց հատկապես մասնակցայնության առումով. խոշորացված համայնքի կենտրոնական բնակավայրից հեռու բնակվող քաղաքացիներն այլևս ցանկացած պահի չեն կարող «մտնել գյուղապետարան»՝ հարցի լուծման պահանջով կամ խնդրանքով: Նրանք այժմ ստիպված են միջնորդավորված կերպով (վերոնշյալ կաշկանդվածությունը չունեցող վարչական ղեկավարի ու համայնքի ղեկավարի ցանկությամբ ավագանու անդամ դարձածների միջոցով) տեղ հասցնել իրենց ասելիքները: Խոսքը վերաբերում է նաև հանրային լսումներին և համայնքին վերաբերող կարևոր հարցերի քննարկումներին մասնակցության բարդությանը՝ այն դեպքում, երբ մի շարք համայնքներում նույնիսկ ՏԻՄ-երն աշխատանքային պայմաններ դեռևս չունեն[23]:

Մեր գնահատմամբ՝ անհանգստացնող է, որ Հայաստանում ընտրական գործընթացներում քաղաքական իրադարձությունները, գաղափարական պայքարը, ծրագրային մրցակցությունը և այլն դեռևս կայացած համարվելուց հեռու են, իսկ հին բարքերը շարունակում են նորովի դրսևորվել: Դիտարկելով, օրինակ, 2021թ. դեկտեմբերի 5-ի ՏԻՄ համամասնական ընտրությունների արդյունքները՝ կտեսնենք, որ 36 համայնքներից 10-ում (27,8%) առաջադրվել են «Անուն Ազգանուն» (պայմանական) դաշինքները: Այսինքն, ընտրական գործընթացում անձով պայմանավորված պատկերացումները դեռևս խորն արմատներ ունեն: Այս կարծիքն ամրապնդող փաստ է այդ 10 դաշինքներից 7-ի հաղթանակը (19,4%), 1-ի՝ 2-րդ հորիզոնական, 2-ի՝ 3-րդ հորիզոնական զբաղեցնելը[24]:

Դեկտեմբերի 5-ի ընտրություններին մասնակցել է ընդհանուր առմամբ 43 քաղաքական ուժ, որոնցից 10-ը, ինչպես նշվեց, «Անուն Ազգանուն» դաշինքներն են (23,2%): Անվիճելի է, որ մյուս ուժերի պարագայում նույնպես էական դերակատարում վերապահված է եղել ոչ թե քաղաքական միավորին, նրա կանոնադրությանը, գաղափարներին, ծրագրին, այլ 1-ին համարների անձերին:

Աղյուսակ 2. «Անուն Ազգանուն» դաշինքների արդյունքները (2021թ. դեկտեմբերի 5)

Չընտրված ղեկավարների խնդրին, կառավարմանը մասնակցության անբավարար պայմաններին գումարվում են նաև իրավական և կադրային խնդիրները: Իրավական առումով ակնհայտ է, որ գործող օրենքները և ենթաօրենսդրական ակտերը դեռևս շատ հեռու են առկա պայմաններին համահունչ լինելուց և ամբողջապես չեն կարգավորում ՏԻՄ համակարգի խնդիրները՝ որոշ հարցերում համայնքների ղեկավարների ու ավագանու անդամների համար ապահովելով անհասկանալի լիազորություններ, իսկ որոշներում՝ նրանց թույլ չտալով լուծել խնդիրը, իսկ «Տեղական ինքնակառավարման մասին» օրենքը մեծապես անհամապատասխան է ընտրական նոր կարգին ու խոշորացված համայնքների կառավարմանը: Կարգավորված չեն, օրինակ, վարչական ղեկավարին անհրաժեշտության դեպքում փոխարինելու հարցը, բնակիչների կողմից նրանից ունեցած դժգոհության դեպքում փոփոխման դեպքերը, վարչական ղեկավար-ավագանի և ավագանու անդամներ հարաբերությունները և այլն:

Դեռևս խառնիճաղանջ ու թերի են համայնքապետարանների, ենթակա կառույցների ղեկավար և մասնագիտական հաստիքների իրավասություններն ու պարտականությունները կարգավորող նորմատիվ իրավական ակտերը: Սա էլ ավելի է բարդացնում կադրային խնդիրը՝ առաջացնելով ծանրաբեռնվածության էական տարբերություններ, կատարվող աշխատանքի և աշխատավարձի միջև անհամապատասխանություն և բազմաթիվ այլ խնդիրներ համայնքապետարանի աշխատակիցների միջև, նրանց և համայնքային հիմնարկների միջև հարաբերություններում:

Ոլորտում առկա ներկայիս բազմաթիվ խնդիրների շարքում կարող ենք թվարկել նաև կադրերի մասնագիտական կարողությունների և վերապատրաստումների ցածր մակարդակը (չնայած, որ սրան մեծ ուշադրություն էր դարձված Հայեցակարգում[25], որպես «համայնքների խոշորացման հետևանքով ակնկալվող արդյունք»), մասնագիտական որակների փոխարեն քաղաքական (այդ թվում՝ ընտրական գործընթացներում մատուցած ծառայությունների դիմաց) և «տոհմային» շահագրգռվածությամբ հաստիքներում նշանակվելու ավանդույթի շարունակությունը, արդի տեխնոլոգիաներին, հանրային ծառայությունների մատուցման էլեկտրոնային գործիքներին, բարեվարքության ու էթիկայի սկզբունքներին չտիրապետելը, որոնք անհրաժեշտ են ոչ միայն խոշորացված համայնքի ղեկավարի նստավայրի մոտ ու հեռու բնակվող բնակիչներին ծառայությունների պատշաճ մատուցման, համայնքային խնդիրների լուծման, այլև, ընդհանուր առմամբ, զարգացման հեռանկարների ապահովման համար:

Այս համատեքստում առանձին ուսումնասիրության առարկա է յուրաքանչյուր մարզում միջինում շուրջ 5-6 համայնքի առկայության պարագայում 150 և ավելի աշխատակիցներ ունեցող մարզպետարանի անհրաժեշտությունը՝ հաշվի առնելով, որ դրանք նույնիսկ նախկին վարչատարածքային համակարգում որևէ էական դերակատարում չեն ունեցել բացի քաղաքական վերահսկողության ապահովումից[26]:

5. ՀԱՄԱԽԱՌՆ ԱԿՆԿԱԼԻՔՆԵՐ

Թերություններով ու առավելություններով հանդերձ՝ համայնքների խոշորացման գործընթացն արդեն իրողություն է: Թեև առաջիկայում չեն բացառվում որոշակի փոփոխությունները, սակայն ներկայիս պատկերն էական ձևափոխման, հավանաբար, չի ենթարկվի:

Ուստի այս պարագայում հարկ է դիտարկել, թե զարգացման ինչ հեռանկարներ կարող է ունենալ վարչատարածքային բարեփոխումը, որոնք են բնակիչ-քաղաքացիների սպասումները և, ընդհանրապես, երկարաժամկետ ակնկալիքները:

Այսպես, խոշորացման գործընթացով քիչ թե շատ հետաքրքրված քաղաքացիների հետ զրույցները, փորձագիտական առանձին կարծիքները վկայում են, որ բնակչության համար թիվ 1 ակնկալիքը նորընտիր ՏԻՄ-երի կողմից արագ արդյունքն է[27]: Եթե նախկինում 20-30 տարվա գյուղապետերի կողմից արվածը շատերն այդպես էլ չտեսան, նախկինում գրված զարգացման ծրագրերը copy-paste-ից ավելին չդարձան[28], ապա այժմ շուտափույթ փոփոխություններ են պահանջում հենց նրանց մերձավորները: Որոշակի պասիվություն է տիրում հիմնականում այն համայնքներում, որտեղ գործողներն են մնացել ՏԻՄ-երում՝ համայնքի ղեկավարի ու վարչական ղեկավարների կարգավիճակով:

Իսկ ի՞նչ փոփոխություններ են ակնկալվում. նախ՝ ճանապարհների բարեկարգում, ապա՝ տնտեսական ակտիվացում, աշխատատեղեր, աղբահանություն, տրանսպորտ, ջրագծեր, կոյուղի, գազաֆիկացում, դրամական աջակցություն, մշակութային կյանք, ժամանցի, հանգստի միջավայր, ցածր գներ… Սրանցից շատերը, ինչպես նկատեցինք, տեղական ինքնակառավարման մարմինների տիրույթում չեն, սակայն որպես քաղաքացու հետ անմիջական շփում ունեցող հանրային կառույց, հենց նրանք են դառնում պահանջների հասցեատերերը:

Ի՞նչ անել այս դեպքում. ինչպես վերևում նշել ենք, «Տեղական ինքնակառավարման մասին» օրենքի ներկայիս խմբագրությունն ամբողջապես փոփոխման կարիք ունի, որով իրապես էականորեն կմեծանա ավագանու դերակատարումը, համայնքային իշխանությունների առաջ կդրվի կրթական ավելի բարձր պահանջ, կխրախուսվի գիտական աստիճան ու կոչում ունեցողների ներկայությունն ավագանու կազմում, վարչական ղեկավարը չի սահմանափակվի միայն համայնքի ղեկավարին «տեղեկություններ տրամադրելու» լիազորությամբ:

Ոչ պակաս բարեփոխումների անհրաժեշտություն կա նաև հասարակական խորհուրդների ինստիտուտի պարագայում, որը, կարծես, այս համակարգում ամենաձևական «միավորն» է: Ակնկալվում է, որ կկայանան ոչ միայն խորհրդակցական մարմինները, այլև համայնքային ծառայության համակարգը:

Ուրեմն խիստ անհրաժեշտություն կա ոչ միայն համայնքային ծառայության վերանայման, այլև կադրերի ընտրության հարցում հստակ քաղաքականության որդեգրման՝ աշխատակազմերը «սոցիալական հիմնարկներից» ուղղելով այն նպատակին, ինչի համար ստեղծված են, օրինակ, ծառայությանը: Համայնքների խոշորացման համատեքստում, թերևս, ամենաակնկալվող հարցը մնում է պատշաճ ծառայությունների հասանելիությունը[29], որը ենթադրում է ոչ միայն իրավական, քաղաքական, ընտրական, մասնագիտական համակարգերի կայացում, այլև ամենաբարձր մակարդակով այս հարցերի նկատմամբ նոր ռազմավարություն և հստակ գործողություններ:

Այլ խնդիր է հետպատերազմական իրավիճակի գնահատումը, անվտանգային առկա մարտահրավերների պարագայում քաղաքացիական պաշտպանության համակարգի համապատասխանեցումը խոշորացմանը, աշխարհազորային ջոկատների ստեղծման վերաբերյալ իրավակարգավորումների հստակեցումը, ճարտարապետաշինարարական և, ընդհանրապես, համայնքային մակարդակով իրականացվող աշխատանքների նկատմամբ վերահսկողական գործիքակազմի ընդլայնումը:

Այսպիսով, համայնքային ծառայության և տեղական ինքնակառավարման ոլորտի օրենքների, դրանց հետ կապված այլ օրենքներում ու ենթաօրենսդրական ակտերի փոփոխությամբ ակնկալվում է, որ ՏԻՄ-երն իսկապես կկարողանան համայնքում ակտիվացնել տնտեսական կյանքը, ոչ թե նպաստել, այլ մասնակից դառնալ ներդրումների կատարմանը, անմիջականորեն պարտավորված լինել կրթական ու մշակութային կյանքի աշխուժացման և այլ հարցերում: Եվ սա այն դեպքում, երբ նշված խնդիրների ու ակնկալիքների մասին խոսվել է օրվա իշխանությունների՝ համայնքների խոշորացման վերաբերյալ հրապարակված բոլոր փաստաթղթերում[30]:

6. Անելիքներ՝ վերջաբանի փոխարեն

Դիտարկելով խոշորացման գործընթացի որոշ առանձնահատկություններ, առկա արդյունքները՝ պարզորոշ է, որ առաջիկա հինգ տարիների ընթացքում համայնքների մակարդակում շոշափելին միայն առանձին համայնքներում կապիտալ շինարարությունն է լինելու, սակայն առանց հետագա պահպանման, բովանդակային նշանակության ծառայեցման՝ որպես շարունակական զարգացման միջոցների դիտարկում։

Ինչո՞ւ: Համայնքների մեծ մասում աշխատակազմերում շարունակում են աշխատել նրանք, ովքեր նախորդ տասնամյակներում աշխատել են՝ պարզապես «անգործ» չմնալու և համայնքային բարիքներից օգտվելու համար, իսկ նորերը դեռևս պետք է հարմարվեն ու հմտանան, եթե, իհարկե, կարողանան դիմադրել համընդհանուր ճահճացմանը:

Անարդյունավետ համակարգի արմատների փոխարեն նոր գաղափարներ, աշխատաոճ ու ծառայությունների որակ ապահովելու համար անհրաժեշտ կլինի մինչև հաջորդ ընտրություններն էական օրենսդրական փոփոխություններ կատարել, մեծ ուշադրություն դարձնել վերապատրաստումներին, հստակեցնել բուհերին համայնքային ծառայողների պատրաստման պատվիրակման գործընթացը, միջհամայնքային ու միջկառույցային փորձի փոխանակման միջոցառումներ ձեռնարկել և այլն:

Իսկ, ընդհանրապես, հաջորդ ընտրություններն ավելի բարձր մակարդակով կազմակերպելու, առավել «քաղաքակիրթ» արդյունքներ գրանցելու, դրական փոփոխությունների ու զարգացման նախադրյալների ստեղծման համար կարևոր պայման է բնակիչներին կրթական համեմատաբար ավելի բարձր մակարդակ ունեցող քաղաքացի դարձնելը:

Վահրամ Հովհաննիսյան

Ժողովրդավարության XVII դպրոցի շրջանավարտ

«Ժողովրդավարություն, անվտանգություն և արտաքին քաղաքականություն» ծրագիր (NED)

Միջազգային և անվտանգության հարցերի հայկական ինստիտուտ (ՄԱՀՀԻ)


[1] ՀՀ ԱԺ որոշումը Տեղական ինքնակառավարման եվրոպական խարտիան (կից հայտարարությամբ) վավերացնելու մասին, 2001, ուժի մեջ է մտել 2002թ., irtek.am

[2] Հայաստանի Հանրապետության Սահմանադրություն (փոփոխություններով), 2005, arlis.am

[3] Հայաստանի Հանրապետության Սահմանադրություն, 1995, arlis.am

[4] ՀՀ կառավարության նիստի արձանագրությունից քաղվածք համայնքների խոշորացման և միջհամայնքային միավորումների ձևավորման հայեցակարգին հավանություն տալու մասին, 2011, arlis.am (ուժը կորցրել է 2022թ. հունվարի 1-ից)

[5] Համայնքների խոշորացման և միջհամայնքային միավորումների ձևավորման հայեցակարգ, 2011, e-gov.am

[6] ՀՕ-148-Ն, arlis.am

[7] ՀՕ-100-Ն, arlis.am

[8] ՀՕ-93-Ն, arlis.am

[9] ՏԻՄ ընտրություններ 2021, ԿԸՀ

[10] ՀՕ-328-Ն, arlis.am

[11] ՀՕ-337, arlis.am

[12] Մի հատ տեղեկանքի համար ես ժամերով պիտի սպասեմ. դեմ եմ խոշորացմանը. Ծաղկունք գյուղի բնակիչ, 2020, Aravot Daily

[13] Համայնքների խոշորացման գործընթացն ու արդյունքները, 2022, 1lurer.am

[14] Նույն տեղում։

[15] ՏԿԵՆ ՏԻՔ վարչության պետ Աշոտ Գիլոյանի հայտարարությունը (նույն տեղում)։

[16] Շիրակի մարզում կներդրվի երթուղային միասնական ցանց, 2021, Արմենպրես

[17] ՀՕ-337, Հոդված 32, arlis.am

[18] Գյուղ, որը չունի ոչինչ. «Քարաբերդը ոչ թե գյուղ է, այլ ծերանոց», 2017, armtimes.com

[19] Ուզում էինք ավելի լավ, ստացվեց՝ ինչպես միշտ, 2016, aravot.am

[20] Բոլոր արձանագրային որոշումներն անվավեր են ճանաչվել Կառավարության 21 հոկտեմբերի 2021թ․ թիվ 1728-Ն որոշմամբ

[21] «Մանր» խոշորացվելը կամ խոշորացված մանրացումը…, 2021, hetq.am

[22] ՏԻՄ ընտրություններ 2021, Տեղեկատվություն քվեարկության մասնակցության վերաբերյալ ըստ համայնքների, ԿԸՀ

[23] Խոշորացված համայնքներում աշխատակազմի և ավագանու անդամների համար աշխատասենյակ են փնտրում, 2022, hetq.am

[24] ՏԻՄ ընտրություններ 2021, Տեղեկատվություն համամասնական ընտրակարգով տեղական ինքնակառավարման մարմինների ընտրությունների արդյունքների վերաբերյալ, ԿԸՀ

[25] Համայնքների խոշորացման և միջհամայնքային միավորումների ձևավորման հայեցակարգ, 2011, 7-րդ կետի 4-րդ ենթակետ, e-gov.am

[26] «Թափանցիկ տեղական ինքնակառավարում», 2008, hetq.am

[27] «Նույն վիճակն է, չկա փոփոխություն, ոչ մի լավ բան էլ չկա և էֆեկտիվ չէ: Չկա բարելավում, միայն խնդիրներ: Թղթաբանության համար… : Օրինակ, իմ ընտանիքի համար եմ ասում, ես գրեթե ոչ մի լավ բան չեմ տեսնում: Միգուցե ղեկավարությունը փոխվի, ավելի լավանա, կառավարումը նորմալ չի: Չգիտեմ՝ ով կգա, ինչ կանի, դա էլ աստված գիտի. եթե մարդիկ խիղճ ունենան, ուզենան՝ կանեն: Դիլիջան, բնակիչ», Համայնքների ձևավորումը որպես սոցիալ-տարածական պրակտիկա. ՀՀ-ում համայնքների խոշորացման ծրագրի առանձնահատկություններ, 2021, urbanista.am

[28] Ում համար են գրվում համայնքների զարգացման ծրագրերը, 2018, hetq.am

[29] «… ծառայությունների հասանելիությունը սահմանափակ է, և առկա է ՏԻՄ-երի նկատմամբ հանրային վստահության ցածր մակարդակ», ՀՀ հինգ բազմաբնակավայր համայնքներում հանրային ծառայությունների և ենթակառուցվածքների վերաբերյալ քաղաքացիների գոհունակության ամփոփիչ գնահատում, 2019, ՏԿԵՆ

[30] Համայնքների խոշորացումը` որպես Հայաստանի վարչատարածքային բաժանման օպտիմալացման միջոց, Աշխատանքային տեղեկանք, 2013, ՀՀ ՏԿՆ